3

«Східне партнерство» та Україна: які перспективи?

Здається, двадцятиріччя незалежності — доволі значний термін, щоб визначити основні напрями розвитку держави. Утім, досить різні політичні оцінки й підсумки цього періоду вимагають вкотре замислитися над нашим майбутнім. З одного боку, Україна залишилась територіально цілісною, стала окремим суб’єктом міжнародних відносин, розбудувала основні державні інститути. З іншого — не справдилися сподівання більшості громадян. В політичному вимірі Україна продемонструвала крах демократичних здобутків, в соціально-економічному — лишається серед аутсайдерів Європи. На зовнішньополітичній арені особливих досягнень теж не відбулося. Практикуючи політику багатовекторності й балансуючи між Сходом та Заходом, цього року наша держава нарешті опинилася затиснутою між лещатами сусідів. Більшість політиків та експертів схильна вважати, що саме такий зовнішньополітичний тиск зможе стати фактором, який все ж змусить Україну визначитись із пріоритетами.

Наші стосунки з ЄС завжди були далекими від того, якими їх хотіли бачити обидві сторони. До 2005 р. ні Україна, ні Євросоюз не демонстрували бажання до зближення. Лише 2005 р. ми здекларували, що вступ до ЄС є одним із наших пріоритетів, а європейці почали пропонувати конкретні механізми зближення. Але минуло шість років, і сьогодні Україна не має чітких сигналів з боку ЄС щодо її європейських перспектив, тоді як останній не бачить бажаного для себе результату.

Непослідовність нашої влади, корумпованість, «олігархізація» — ось головні причини, якими зазвичай пояснюють провал євроінтеграційної політики України. Але мало хто говорить про те, наскільки ефективною є політика ЄС щодо нашої держави. Нейтральний тон заяви європосадовців про європейське майбутнє України експерти схильні оцінювати як відсутність чіткої позиції. ЄС прагне втримати Україну в орбіті свого впливу, але поки що не готовий запропонувати останню «пропозицію, від якої неможливо відмовитись». Мало говорять також і про те, що політика ЄС щодо України визначається з урахуванням добрих відносин Німеччини, Франції та Італії з Росією. Відтак Україні завжди відводиться роль «розмінної монети».

Вважають, що одним із таких «кроків назустріч» з боку ЄС стало започаткування політики «Східного партнерства». Вже сам факт наявності такої ініціативи розцінювався і на Заході, і на Сході як значний крок у зближенні Європи зі своїми сусідами. У межах даної ініціативи передбачалося залучення широкого кола суб’єктів: міністерств, відомств, парламентів, інститутів громадянського суспільства, міжнародних організацій, фінансових установ, приватного сектора. Достатньо амбіційна ініціатива. Нещодавно відбувся Другий саміт «Східного партнерства». Тож варто підсумувати, чи наблизила Україну до європейського простору її участь в цій ініціативі.

«Східне партнерство»: трохи історії

«Східне партнерство» є однією з останніх ініціатив Європейського Союзу, яка офіційно стартувала 2009 р. До цього часу поміж експертів та політиків ЄС була відсутня консолідована позиція щодо того, яке ж місце в міжнародній політиці Європи займає цей напрям: чи це лише частина Європейської політики сусідства (ENP/ЄПС), чи щось більше? Якщо це лише частина ЄПС, то країнам-учасницям не варто розраховувати на можливість вступу до ЄС, коли ж це щось більше, то шанси зберігаються. Проте в будь-якому випадку більшість експертів сходиться на тому, що ЄПС і «Східне партнерство» були розроблені та схвалені як відповідь на процес активного розширення ЄС у 2004–2007 рр. (нагадаємо, протягом цього періоду до ЄС приєдналося 11 країн: Болгарія, Кіпр, Чехія, Естонія, Угорщина, Литва, Латвія, Мальта, Польща, Словакія, Словенія). Пришвидшив інституціоналізацію «Східного партнерства» нагірнокарабаський конфлікт між Росією та Грузією.

Очевидно, що порівняно з 1990-ми рр. значення країн Східної Європи збільшилось для Європейського Союзу, проте навряд чи йдеться про визначення даного напряму як пріоритетного. Підвищення уваги до цього регіону має кілька причин.

По-перше, щільніша інтеграція всередині Європейського Союзу вимагала посилення процесів «відмежування» від сусідів, що було досягнуто шляхом створення «своєї» ідентичності та протиставлення її сусідам. Але разом з тим виникла гостра потреба в забезпеченні стабільності навколо своїх кордонів. Дослідники цієї теми неохоче говорять про те, що ідея створення «східного напряму» зовнішньої політики ЄС виникла ще 1998 р. І лише після входження Польщі до ЄС (2003 р.) цю ініціативу почали розглядати серйозно.

По-друге, «трояндова» та «помаранчева» революції, конфлікт Росії з Грузією виступили каталізаторами, які змусили ЄС грати на випередження. Ці процеси були сприйняті на Заході як відхід кількох пострадянських держав від авторитаризму та наближення до європейських стандартів. Тому Європа скористалась цим, щоби об’єднати ці країни в межах однієї ініціативи під своїм контролем.

Минуло тільки два роки з моменту старту «Східного партнерства», що є достатньо невеликим терміном для такої амбіційної ініціативи. Проте вже зараз можна оцінити певні результати та визначити тенденції її розвитку.

Поки що з упевненістю можна сказати, що політика «Східного партнерства» є однією з найбільш неоднозначних ініціатив Європейського Союзу. Вже в період її розробки можна було спостерігати явні розбіжності в позиціях держав-членів. Країни так званої «старої Європи», які мають гарні відносини з Росією, намагалися стримувати розвиток цієї ініціативи, протистояли й ті, що прагнули розширення в бік Середземномор’я, а підтримували лише держави Центральної та Східної Європи, а також Швеція. Минуло два роки, проте ситуація особливо не змінилася — погляди всередині ЄС різняться. Поки що активним спікером та адвокатом «Східного партнерства», зокрема України, виступає лише Польща. Успішність цієї ініціативи дала б змогу Польщі стати незаперечним лідером в регіоні, тим самим збільшивши вагу її голосу в ЄС. Проте досить стримана позиція Франції, Німеччини, Нідерландів не дає підстав для однозначних висновків.

Очевидно, що неконсолідована позиція, а також відсутність активної підтримки з боку держав — засновниць ЄС вплинули як на обсяг фінансування цієї ініціативи, так і на подальші перспективи країн-учасниць. На розвиток «Східного партнерства» спрямували тільки 600 млн євро, тоді як, наприклад, лише Туреччина 2009 р. отримала таку ж суму.

Країни-учасниці також неоднозначно оцінюють ініціативу. Попри спільне радянське минуле ці держави доволі слабко пов’язані між собою, мають різний рівень економічного та політичного розвитку. Шість країн, що об’єднані під егідою «Східного партнерства», так і не стали гомогенною групою. Окрім зазначених причин, заважає те, що кожна з них має різні очікування від співпраці з Європейським Союзом. Серед країн-учасниць лише Україна, Молдова та Грузія заявили про те, що прагнуть подальшої інтеграції з ЄС.

«Східне партнерство» — це вдала спроба диверсифікованого підходу, щоб розділити східних та південних сусідів. Проте вона не достатньо продумана, щоб забезпечити плідну співпрацю в межах східного регіону та відповідати очікуванням її учасників.

Від самого початку «Східне партнерство» мало досить низький рівень підтримки з боку ЄС, а його мета — недостатньо зрозуміла для країн-учасників. Однією із проблем, що стримує розвиток ініціативи, є брак коштів, а також відсутність чітких механізмів для контролю їхнього використання.

«Східне партнерство» та Україна

Політика «Східного партнерства» має два виміри: двосторонній та багатосторонній. Якщо аналізувати значення двостороннього виміру для України, то можна сказати, що на цьому рівні ініціатива не привнесла нових інструментів (окрім «Всеосяжного інституційного будівництва»). Тому можна сказати, що у випадку України однакового прогресу було б досягнуто як зі «Східним партнерством», так і без нього. Що ж до багатостороннього виміру, то результати тут більш відчутні. Зокрема, йдеться про створення Форуму громадянського суспільства, який став механізмом для забезпечення спілкування між НУО та представниками Європейської комісії. Відбуваються регулярні зустрічі міністрів, засідання представників місцевої та регіональної влади.

Що стосується розвитку громадянського суспільства, розбудова якого є одним із пріоритетів «Східного партнерства», то більшість експертів вважає, що він не відповідає очікуванням. Цей напрям функціонує недостатньо ефективно. Українське представництво в Європейському Союзі в Брюсселі надало досить шокові статистичні дані, за якими більше 80% коштів ЄПС/ENP з 2007 до 2010 р. було виділено на реалізацію проектів під керівництвом організацій в державах — членах ЄС, залишаючи менше 20% допомоги українським організаціям (Statement issued by Vasyl Filipchuk, ex-Deputy Head of the Mission of Ukraine to the EU at a round table organized by the European Policy Centre, Brussels, in May 2010). Дуже мало відомо про освоєння цих коштів, а також про залучення громадянського суспільства до відповідних планування та витрат. Більше того, значна частина грошей надається саме урядовим структурам, а не громадським організаціям.

Україна, Грузія та Молдова — це ті країни, які від участі у «Східному партнерстві» очікують подальшої інтеграції з ЄС. Лише Молдова отримала чіткі сигнали та схвалення з боку Євросоюзу. Україна та Грузія продовжують чекати на підтримку Європи. Проте вимоги, які ставить участь в цій ініціативі перед нами, потребують регулярного вкладання значних коштів, тоді як мотивації в України залишається дедалі менше.

Більшість експертів схильна вважати, що лібералізація візового режиму може стати стимулом, який, з одного боку, підштовхнув би владу до більш активних реформ, а з іншого — сприяв би формуванню у населення лояльного ставлення до ЄС. Поки що укладено Угоду про спрощення візового режиму, але вона не виправдала очікувань. Громадяни не відчули реального спрощення візового режиму, проте український бюджет отримав додаткове навантаження (оскільки разом із Угодою про спрощення візового режиму була підписана Угода про реадмісію).

Потрібно також розуміти, що «Східне партнерство» корелюється і з іншими напрямками міжнародної політики ЄС, в тому числі й зі стратегічним партнерством Росія — ЄС. Тому це суттєвим чином впливає на активність Європи, зокрема у відносинах з Україною. Проте, як вважає більшість експертів, партнерство між Росією та ЄС — це лише слова. Тут ідеться виключно про прагматичний інтерес, а точніше про енергетичну залежність. Тому між енергетичною безпекою ЄС та ефективністю політики «Східного партнерства» Європа обирає перше.

З огляду на «російський фактор» у двосторонніх відносинах ЄС поводить себе досить дистанційовано та невизначено — не дає конкретних обіцянок та не визначає чітких умов. Здебільшого в європейських документах пишуть про «довгострокові перспективи». Відповідно, така політика не виступає достатнім стимулом для проведення реформ в Україні (як і в решті країн). Тому зараз мова йде про те, що або Європа надає «Східному партнерству» «друге дихання», запропонувавши реальні перспективи, або ж Росія поступово відновлюватиме своє домінування в регіоні.

Варто сказати про те, що «російський фактор» впливає також і на відносини між країнами всередині регіону. Якщо, наприклад, згадати проект ГУУАМ, що мав на меті орієнтацію на європейські та міжнародні структури, то він не став успішним. Це пояснюється тим, що енергетична та політична залежність змушує більшість урядів діяти з оглядкою на Москву. А також тим, що поки жодна із країн-учасниць не готова взяти на себе роль лідера. Тому Європа врешті повинна зрозуміти, що без конкретних пропозицій з її боку «Східне партнерство» не стане успішною ініціативою.

На жаль, усвідомлюють це лише країни, що мають безпосередні кордони на Сході, зокрема Польща. Адже крім економічних інтересів в Україні мова йде і про безпеку.

Підіб’ємо підсумки. Суттєвого прогресу за два роки не було досягнуто. І провину за це не можна покладати лише на Україну. Адже у запропонованому варіанті «Східне партнерство» виявилось досить слабкою ініціативою для України. Саме тому великі очікування покладалися на саміт у Варшаві.

Стовно результатів Другого Саміту Східного Партнерства, то, напевно, найбільш чітко його охарактеризував польський прем’єр-міністр Дональд Туск, сказавши, що «На саміті в Польщі Європа не залишила нікому жодних ілюзій». Європа в черговий раз наголосила, що говорити про будь-які перспективи членства для країн-учасниць Схыдного Партнерства зарано, оскільки поставлені перед ними вимоги не виконані. Навряд чи можна говорити про те, що саміт надав «нового дихання» Східному партнерству. Філософія цієї ініціативи так і залишилась доволі розмитою та нечіткою, адже не було запропоновано нових підходів чи механізмів. Проте, певним проривом стала фіксація положення про європейські устремління країн-учасниць.

Для України, яка чекала євроінтеграційного прориву, цей саміт став повним провалом. Із країни-лідера «клубу» Східного партнерства, Україна поступово перетворюється на аутсайдера. Якщо раніше критика, головним чином, стосувалася економічного розвитку, то зараз предметом дискусії стало питання дотримання демократичних норм та цінностей (а точніше, справа Тимошенко). Європейські чиновники достатньо однозначно дали зрозуміти, що саме від вирішення цього питання залежить майбутнє двосторонніх відносин.

Наразі відносини України та ЄС переживають не найкращі часи. І говорити про чіткі прогнози щодо їхнього розвитку досить складно. Єдине, про що можна сказати напевне, так це те, що остаточна крапка буде поставлена на грудневому саміті Україна-ЄС. То ж, залишилося чекати та сподіватися, що Україна все ж знайде своє місце на карті Європи.

Леся ПАРНО